Основы правового регулирования политической рекламы

Регламентация термина «политическая реклама» в рекламном и избирательном законодательстве

Сложность нормативно-правового регулирования политической рекламы заключается в том, что специальных законов, регулирующих рекламную деятельность в политической сфере, не существует. Федеральный закон от 13.03.2006 N 38-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О рекламе», составляющий основу рекламного законодательства, не распространяется на «политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию и агитацию по вопросам референдума» (п.1, ч.2, ст.2). Причем предвыборная агитация здесь рассматривается как раз­новидность политической рекламы.

Что касается общефедерального избирательного законодательства, то оно представлено рядом федеральных законов, регулирующих выборный процесс в Российской Федерации, основными из которых являются:

1. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных га­рантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Рос­сийской Федерации» (в ред. от 02.05.2012);
2. Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Пре­зидента Российской Федерации» (в ред. от 02.05.2012)
3. Федеральный закон от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 02.05.2012)
4. Федеральный закон от 26 ноября 1996 года № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть из­бранными в органы местного самоуправления» (ред. от 09.11.2009)
5. Федеральный закон от 12 мая 2009 года N 95-ФЗ «О гарантиях равенст­ва парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами» и др.

Во всех вышеперечисленных законах термин «политическая реклама» нигде не упоминается, вместо него используется понятие «предвыборная аги­тация», которое, по всей видимости, следует рассматривать в качестве синони­ма.

Под предвыборной агитацией понимается деятельность, осуществляе­мая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуж­дающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандида­тов или против него (них).

Помимо этого Закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» оп­ределяет еще три понятия, в которых заключено правовое содержание полити­ческой рекламы.

1. Агитационные материалы — печатные, аудиовизуальные и иные материалы, содержащие признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и предназначенные для массового распространения, обнародова­ния в период избирательной кампании, кампании референдума.
2. Агитационный период — период, в течение которого разрешается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума.
3. Агитация по вопросам референдума — деятельность, осуществляемая в период кампании референдума и имеющая целью побудить или побуждающая участников референдума поддержать инициативу проведения референдума ли­бо отказаться от такой поддержки, голосовать либо отказаться от голосования на референдуме, поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум во­прос (ст. 2). Поскольку референдумы проводятся достаточно редко, основным видом агитации остаётся предвыборная агитация.

Таким образом, в российском законодательстве термин «политическая реклама» отсутствует. Законодатель подменяет его понятием «агитационные материалы», «предвыборная агитация».

Подмена одного понятия другим, возможно, связана с трудностями в определении самого термина «политическая реклама». Тем не менее, она явля­ется недопустимой, поскольку любые общественные отношения требуют законодательного регулирования и предполагают наличие сформированного понятийного аппарата. Политическая реклама не должна являться исключением.

В 1996г. предпринимались попытки принятия закона «О политической рекламе». Его проект обсуждался на заседании Государственной Думы, однако не прошел процедуры даже первого чтения. Вместе с тем необходимость при­нятия соответствующего нормативно-правового документа уже давно назрела. В последнее время об этом опять заговорили в политических кругах. В феврале 2012г. с инициативой принятия закона о политической рекламе выступил Центризбирком. Поводом для заявлений послужил агитационный ролик В.В. Жириновского, в котором по сюжету кандидат в президенты бьет кнутом впряженного в сани ослика, олицетворяющего современную Россию, остановившуюся в своем развитии. ЦИК обеспокоило, прежде всего, морально-нравственное содержание изготовленной видеопродукции и отсутствие какого- либо контроля за ее качеством, в том числе этической стороной.

Законодательное регулирование предвыборной агитации

Глава 7 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основ­ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» касается информационного обеспечения выборов. Информационное обеспечение выборов включает в себя информирование избирателей и предвыборную агитацию.

Предвыборной агитацией, осуществляемой в период избирательной кампании, признаются:

• призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандида­тов либо против него (них);
• выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель;
• описание возможных последствий в случае, если тот или иной канди­дат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;
• распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными, либо негативными комментариями;
• распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
• деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов (ст. 48).

Таким образом, согласно закону, агитационные материалы могут содер­жать как позитивную, так и негативную информацию о кандидатах. Вместе с тем в 2006г. был введен пункт, ограничивающий негативную политическую рекламу на телевидении. Согласно п. 5.2, ст. 56 закона, зарегистрированный кандидат или партия не могут использовать телеэфир в целях:

• распространения призывов голосовать против кандидата,
• описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран,
• распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо в сочетании с негативными комментариями;
• распространения информации, способствующей созданию отрицатель­ного отношения избирателей к кандидату.

Предвыборная агитация начинается со дня выдвижения кандидата и создания избирательного фонда (в СМИ — за 28 дней до дня голосования) и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосо­вания. Проведение предвыборной агитации в день голосования и в предшествующий ему день запрещается (ст. 49).

Расходы на проведение предвыборной агитации осуществляются исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов. Запрещается агитация за кандидата или избирательное объединение, если она оплачивается из средств избирательных фондов других кандидатов или избиратель­ных объединений.

Не имеют право вести предвыборную агитацию и распространять агитационные материалы:

• органы государственной власти и местного самоуправления, государст­венные служащие;
• религиозные объединения;
• благотворительные организации;
• военнослужащие;
• иностранные граждане и международные организации;
• представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности;
• члены избирательных комиссий.

Запрещается привлекать к предвыборной агитации несовершеннолетних лиц, в том числе использовать их изображения и высказывания в аги­тационных материалах.

Также существует запрет на использование в агитационных материалах изображений физических лиц и их высказываний в пользу кандидата без пись­менного согласия этих лиц.

Предвыборная агитация может проводитьсяна каналах организаций телерадиовещания, в печатных СМИ; посредством проведения публичных мероприятий; с помощью выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов. Кандидат, партия самостоятельно опреде­ляют содержание, формы и методы агитации. Предвыборную же программу политическая партия обязана опубликовать в государственном печатном изда­нии и разместить в сети Интернет не позднее, чем за 10 дней до дня голосова­ния.

Содержание информационных материалов должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенство кандидатов и избирательных объединений.

Предвыборная агитация в СМИ

Предвыборная агитация осуществляется с использованием государствен­ных и негосударственных СМИ.

Государственные СМИ обязаны бесплатно предоставлять эфирное вре­мя и печатную площадь кандидатам и политическим партиям для осуществле­ния предвыборной агитации. Список таких СМИ публикуется избирательной комиссией. Платное эфирное время для проведения предвыборной агитации государственные и муниципальные организации телерадиовещания обязаны резервировать.

Негосударственные СМИ вправе предоставлять кандидатам и партиям эфирное время, печатную площадь за плату. Условия оплаты должны быть одинаковыми для всех кандидатов, участвующих в предвыборной гонке. Редакции негосударственных СМИ должны опубликовать эти условия не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов и предоставить эти сведения в избирательную комиссию. Кроме того, для предоставления эфирного времени и печатной площади в агитационный период негосударственные СМИ должны быть зарегистрированы не менее чем за один год до начала избирательной кампании (за исключением печатных СМИ, учрежденных избирательными объединениями).

Телевидение и радио

На каналах государственных и муниципальных организаций телерадио­вещания кандидатам и избирательным объединениям на равных условиях предоставляется бесплатное эфирное время.

Общий объем эфирного времени,которое каждая общероссийская государственная организация телерадиовещания предоставляет для проведения предвыборной агитации, должен составлять на каждом из каналов не менее 60 минут по рабочим дням.

Общий объем эфирного времени,которое каждая региональная государственная или муниципальная организация телерадиовещания предоставляет для проведения предвыборной агитации, должен составлять на каждом из кана­лов не менее 30 минут по рабочим дням,а если общее время вещания органи­зации телерадиовещания составляет менее двух часов в день, — не менее одной четверти общего времени вещания.

Не менее половины общего объема эфирного времени,должно быть выделено для проведения совместных мероприятий в форме дискуссий, «круг­лых столов» и т.д. Кандидат, избирательное объединение может отказаться от участия в подобном мероприятии. Однако при этом объём эфирного времени, предоставляемого зарегистрированному кандидату, не увеличивается, а объём эфирного времени, отведенного на совместное мероприятие, не уменьшается.

Общий объём платного эфирного времени не должен превышать объём бесплатного эфирного времени более чем в два раза.

В 2009г. в законодательстве появился пункт, по которому кандидату, выдвинутому избирательным объединением, может быть отказано в предоставлении бесплатного эфирного времени и печатной площади, если на предыдущих соответствующих выборах выдвинутый партией кандидат получил менее 3% голосов?

Печатные периодические издания

Редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий, выходящих не реже одного раза в неделю, обязаны выделять платно и бесплатно печатные площади для агитационных материалов. В периодических печатных изданиях, учрежденных органами государственной власти, органами местного самоуправления исключительно для опубликования их официальных сообщений, агитационные материалы публиковаться не могут.

Публикация агитационных материалов в печатных СМИ не должна сопровождаться редакционными комментариями, а также заголовками и иллюстрациями, не согласованными с соответствующим кандидатом или избиратель­ным объединением.

Агитационные материалы, размещаемые в периодических печатных изданиях, должны содержать информацию о том, за счет средств избирательного фонда какого кандидата или избирательного объединения была произведена оплата соответствующей публикации. Если агитационные материалы были опубликованы безвозмездно, в них должна быть указана информация, кто по­местил эту публикацию. Ответственность за выполнение данного требования лежит на редакции периодического печатного издания.

Предвыборная агитация с помощью печатной, аудиовизуальной и иной агитационной продукции

Кандидаты, избирательные объединения, группы участников референду­ма имею право беспрепятственно распространять печатные, аудиовизуальные и иные агитационные материалы. Все агитационные материалы должны изготав­ливаться на территории Российской Федерации.

Организации, оказывающие услуги по изготовлению печатных агитационных материалов, обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам рав­ные условия оплаты изготовления этих материалов. Сведения об условиях оплаты должны быть опубликованы не позднее, чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов и в тот же срок представлены в избирательную комиссию.

Все печатные и аудиовизуальные агитационные материалы должны содержать:

1. информацию об изготовителе материалов (наименование, адрес);
2. информацию о заказчике (наименование организации или ФИО лица);
3. тираж и дату выпуска этих материалов;
4. указание об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда.

Экземпляры печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материа­лов или их копии до начала их распространения должны быть представлены в соответствующую избирательную комиссию.

Органы местного самоуправления не позднее, чем за 30 дней до дня голосования, обязаны выделить специальные места для размещения печатных агитационных материалов на территории каждого избирательного участка. Такие места должны быть удобны для посещения избирателями и ознакомления их с размещенной там информацией.

Площадь выделенных мест должна быть достаточной для размещения на них информационных материалов комиссий и агитационных материалов зарегистрированных кандидатов. Перечень указанных мест доводится комиссиями до сведения кандидатов.

Печатные агитационные материалы могут вывешиваться (расклеиваться, размешаться) в помещениях, на зданиях, сооружениях и иных объектах только с согласия и на условиях собственников, владельцев указанных объектов. При этом за размещение агитационных материалов на объекте, находящемся в государственной или муниципальной собственности, плата не взимается.

Запрещается вывешивать (расклеивать, размещать) печатные аги­тационные материалына памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную цен­ность, а также в зданиях, в которых размещены избирательные комиссии, по­мещения для голосования, и на расстоянии менее 50 метров от входа в них.

Агитационные печатные материалы (листовки, плакаты и другие мате­риалы), ранее размещенные в установленном федеральным законом порядке на зданиях и сооружениях, сохраняются в день голосования на прежних местах.

Агитационные материалы не могут содержать коммерческую рекламу.

Предвыборная агитация посредством публичных мероприятий

Органы государственной власти и местного самоуправления обязаны оказывать содействие зарегистрированным кандидатам при проведении агитаци­онных публичных мероприятий.

Для проведения собраний, встреч и других публичных мероприятий помещение, находящееся в государственной или муниципальной собственности, предоставляется зарегистрированному кандидату бесплатно после соответствующей заявки, которая рассматривается в течение трех дней. При этом изби­рательная комиссия обязана обеспечить равные условия проведения указанных мероприятий для всех участников предвыборной гонки.

Помимо этого кандидаты для проведения различных агитационных мероприятий имеют право арендовать здания и помещения на условиях их собственников.

В расположении воинских частей, военных организаций и учреждений предвыборная агитация запрещается. Исключением является случай, когда единственное здание, помещение, пригодное для проведения собраний и встреч с избирателями, находится в расположении воинской части.

Ограничения при проведении предвыборной агитации

• Запрещается агитация, имеющая экстремистскую направленность, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, а также агитация с использованием нацистской атрибутики.
• Запрещается осуществлять подкуп избирателей. Подкупом считается вручение денег, подарков и других материальных ценностей, не связанных с выполнением организационной работы во время избирательной кампании, а также льготная распродажа товаров в агитационный период.
• Запрещается агитация, нарушающая законодательство РФ об интеллектуальной собственности.
• Не допускается использование во время избирательной кампании проведение лотерей и других игр, в которых выигрыш призов зависит от итогов голосования (ст.56. п.3).

Данный запрет был введен в 2005г. после того» как в российских избирательных кам­паниях мелкого и среднего уровня с конца 90-х гг. стала активно применяться некорректная технология под названием «Избирательный лохотрон Смирнова» (по фамилии разработчи­ка)» которая позволяла обойти в предвыборной борьбе даже популярных кандидатов от вла­сти» пользующихся доверием у местного населения.

Суть технологии заключалась в том» что население отвлекали от реального участия в выборах» втягивая с помощью обещания реальных призов в игру» результаты которой были предопределены и хитрым образом доводились до сведения избирателей, побуждая их голосовать за нужного кандидата.

Схема реализации «избирательного лохотрона» в общем виде выглядит следующим образом. Вначале создаётся некая общественная организация» официально никак не связан­ная ни с кандидатом, ни с выборами» которую интересуют только социальные проблемы го­рода. Работая на благо живущих в городе и тиражируя свои успехи в собственной газете» организация приобретает известность и завоёвывает доверие у населения. Спустя время организацию начинает волновать вопрос низкой явки на предстоящих выборах, отягощения гос­бюджета в случае проведения повторных выборов. Организация также открыто выступает против грязных технологий и создает с целью борьбы с ними «Комитет за честные выборы». Общественный комитет сразу начинает активно работать. Ссылаясь на проведенные социологические опросы» он громко заявляет, что срыв выборов из-за низкой явки неизбежен. Чтобы решить эту проблему он предлагает местным властям провести беспроигрышную лотерею, участником которой может стать каждый проголосовавший. Действующий мэр соглашается.

На втором этапе начинается раскрутка лотереи: Комитет выставляет призы, печатает информацию в СМИ, в которой объявляются условия розыгрыша и т.д. Между тем обнародованные данные «социологов» не утешительны. Для повышения привлечения избирателей на выборы Комитет предлагает создать привилегированную лотерею с серьёзными призами. К их розыгрышу привлекаются только те, кто правильно угадает победителя, или как вари­ант» правильно угадает рейтинги кандидатов. Особенность состоит в том, что избиратель второй лотереи имеет две попытки: он может дать предварительный прогноз и окончатель­ный» за два-три дня до голосования.

На последнем этане начинается массированная реклама привилегированной лотереи. Разрабатываются лотерейные карточки с двумя отрывными талонами. Комитет открывает пункты приема и обработки заполненных талонов с первым прогнозом. «Социологи», ссыла­ясь на данные обработанных талонов, начинают через каждые 3-4 дня публиковать прогно­зы» которые работают на нужного кандидата, не показывая реальную расстановку сил. А поскольку избиратели не хотят остаться без заветного приза» руководствуясь этими социологи­ческими выкладками» они голосуют за требуемого кандидата.

Впервые технология была подробно описана в книге В.В. Полуэктова «Полевые и манипулятивные технологии. Настольная книга для менеджера избирательных кампаний» в 2003г. После «засветки» технологии интерес к ней упал. Попытки применить ее оказыва­лись неудачными. В 2010г. на президентских выборах на Украине была предпринята неудач­ная попытка запустить интернет-версию избирательной лотереи.

• Кандидаты не имеют право в период избирательной кампании занимать­ся благотворительной деятельностью.

Правоохранительные органы обязаны пресекать незаконную агитацион­ную деятельность и информировать соответствующую избирательную комис­сию о выявленных нарушениях.

Ответственность за нарушение избирательного законодательства

Законодательством предусмотрена ответственность за нарушение правил ведения избирательной кампании.

Лица, осуществляющие фальсификацию итогов голосования, несут уголовную ответственность и караются лишением свободы на срок до 4 лет.

Спонсоры несут уголовную ответственность за нарушение правил финансирования избирательной кампании.

Избиратели привлекаются к ответственности в случае, если в заявлении на получение бюллетеня указывают неверную причину для досрочного голосо­вания.

За использование преимуществ должностного и служебного положения, оказание административного давления на избирательные комиссии и ряд дру­гих нарушений должностные лица также несут ответственность.

Избирательное законодательство содержит также основания, по которым может быть отменена регистрация кандидата или списка кандидатов.

По решению избирательной комиссии регистрация кандидата может быть отменена в случае, если кандидат сам заявил о снятии своей кандидатуры или избирательное объединение заявило об отзыве кандидата, а также, если вступи­ло в силу решение суда о приостановлении деятельности или ликвидации избирательного объединения.

Регистрация кандидата может быть отменена судом в случаях:

• использования кандидатом, (избирательным объединением) денежных средств помимо средств собственного избирательного фонда, если их сумма превысила 5% от предельного размера расходования средств избирательного

фонда, или превышения предельного размера расходования средств избирательного фонда, установленного законом, более чем на 5%;

• подкупа избирателей;
• использования кандидатом преимуществ должностного или служебного

положения;

• если предвыборная агитация возбуждает социальную, расовую, национальную, религиозную ненависть и вражду;

Так, например, данную статью о разжигании национальной розни использовала пар­тия ЛДПР во время выборов в Мосгордуму в 2005г. подав соответствующий иск против блока «Родина». Предметом иска послужил снятый «Родиной» ролик под названием «Очи­стим город от мусора», содержащий признаки межнациональной вражды. Мосгорсуд удов­летворил иск ЛДПР и блок «Родина» был снят с предвыборной дистанции.

• если кандидат скрыл информацию о своей судимости.

Заявление об отмене регистрации кандидата, может быть подано в суд не позднее, чем за восемь дней до дня голосования. Суд должен принять решение не позднее, чем за пять дней до дня голосования.

Итоги голосования также могут быть аннулированы по решению суда в том случае, если кандидат использовал служебное положение, совершал подкуп избирателей, израсходовал более чем на 10% сверх средств избирательного фонда, а также, если его предвыборная агитация возбуждала социальную, расо­вую, национальную, религиозную рознь.

В случаях нарушения своих избирательных прав граждане могут подать жалобу в течение одного года после официального опубликования результатов выборов. Действия избирательных комиссий, нарушающие избирательные пра­ва граждан, могут быть обжалованы в соответствующих вышестоящих комис­сиях.